人民是依法治國的主體和力量源泉。我國法律確定的“人民司法”概念,既體現了司法的民主價值,也體現了司法的公正價值。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),根據人民主權的憲法原則,從擴大依法治國的群眾基礎出發,把“保障人民群眾參與司法”作為“保證公正司法,提高司法公信力”的一項重要任務,不僅揭示了我國司法制度的人民屬性,也指明瞭司法體制的改革方向和具體要求。
  一、保障人民群眾參與司法的重要意義
  人民群眾參與司法,是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。《決定》提出的“堅持人民司法為人民,依靠人民推進公正司法,通過公正司法維護人民權益”,表明瞭人民群眾參與司法的重要性和迫切性。
  保障人民群眾參與司法是人民主權原則的直接體現。我國是人民民主專政的社會主義國家,憲法明確規定,“中華人民共和國的一切權力屬於人民”。人民是國家的主人,有權參與各項國家事務的管理。司法權作為國家權力的重要組成部分,不論是權力的產生,還是權力的運行,都應全面貫徹人民主權的憲法原則。一方面司法權由人民賦予,司法機關由人民代表大會產生並對其負責、受其監督,保證了司法權的人民屬性;另一方面,人民群眾參與司法,在司法環節依法行使國家權力,是人民主權原則在司法活動中的具體體現。
  保障人民群眾參與司法是維護公平正義的客觀需要。公正是司法的生命線。公眾參與是司法正當性和公正性的必然要求。司法公正不能脫離社會公正而孤立存在。公民參與司法有助於正確地認定事實和適用法律,有利於保證司法權力運行的公正性,促進社會公正與司法公正的統一。審判的獨立性和職業化是現代司法的重要特征,但也有容易導致司法官僚化、專制化、神秘化的弊端。通過人民群眾參與司法,建立司法人員與社會公眾的互動,將公民朴素的社會正義感和公平感與司法人員的職業判斷相結合,可以體現司法權對社會生活經驗的尊重,消除公眾對於司法活動的距離感,使裁判更易於得到當事人和社會公眾的認同。人民群眾參與司法活動對於培養公正意識、形成守法習慣也具有重要作用。
  保障人民群眾參與司法是擴大司法民主的基本途徑。司法民主是我國社會主義司法制度的本質所在,也是建設中國特色社會主義民主政治制度的組成部分。社會公眾能否廣泛且深入地參與司法活動,已成為衡量一個國家民主與法治發達程度的標誌之一。保障人民群眾參與司法,不僅是司法匯聚民智、尊重民意的重要方式,更是遏制司法專橫的主要手段。當前,人民群眾參與司法的主要途徑是人民陪審員制度和人民監督員制度。《決定》在全面總結這兩項制度運行實踐情況的基礎上,要求進一步拓寬人民群眾參與司法的渠道,對於促進司法民主具有重要意義。
  保障人民群眾參與司法是強化司法監督的重要手段。不受監督的司法權容易導致司法的專橫和不公。全面推進依法治國,深化司法體制改革,不僅要確保司法機關依法獨立公正行使職權,更要強化對司法權的監督制約。司法機關依法獨立行使職權也必須接受公眾的參與和監督。其中,參與是監督的前提和條件,只有切實保障人民群眾廣泛深入地參與司法,保障對司法工作的知情權、參與權、表達權,才能充分發揮人民群眾的監督作用,防止司法擅斷,有效維護當事人的合法權益。
  二、保障人民群眾參與司法的主要舉措
  我國刑事訴訟法明確規定,“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,必須依靠群眾”。為保障人民群眾參與司法,我國建立了人民陪審員制度、司法調解制度、見證人制度,檢察機關也探索實行了人民監督員制度等多種參與形式,對於提升司法公信力發揮了積極作用。但是,隨著我國民主法治的發展進步,人民群眾對公平正義的期待和參與司法的熱情越來越高。為破解體制性機制性障礙,保障人民群眾參與司法,《決定》提出了一系列重大措施。
  保障公民陪審權利。民眾參審或陪審司法案件是世界各國的通例。我國的人民陪審員制度是人民群眾參與司法、監督司法的最直接形式,也是審判工作充分依靠群眾的有效方法。進一步完善人民陪審員制度,保障公民陪審權利,主要有以下舉措。
  增加人民陪審員的數量。目前,各級法院人民陪審員數量相對較少、要求文化條件(大學專科以上)較高,選任過於“精英化”,影響了民意代表的廣泛性。要完善人民陪審員選任方式,建立公眾選任陪審員制度,讓人民陪審員真正代表民眾參與司法,表達意見,讓選舉和監督人民陪審員成為公眾的一種責任,人民陪審員對公眾負責。要擴大人民陪審員的選任範圍,增加人民陪審員的選任數量,讓社會不同行業、性別、年齡、民族的人員都能參加陪審工作,保證人民陪審員的廣泛代表性。
  擴大人民陪審員的審案範圍。針對目前陪審案件較少的問題,要合理設定人民陪審員參審案件的範圍,細化陪審適用條件,保障當事人申請人民陪審員參審的權利。要提高在涉及群體利益、公共利益、人民群眾廣泛關註等案件中人民陪審員的參審比例。積極探索在知識產權、醫療事故等專業性較強案件中,建立專家陪審機制,提高案件審理的質量和效果。
  完善隨機抽選陪審員方式。目前,有的法院只有幾個陪審員,甚至成為常駐法院的“專審員”,影響了陪審的公信力。隨著陪審員數量的增加,應該逐步實行陪審案件的人員從“陪審員庫”中隨機抽選,防止人為因素干擾陪審的公正性。
  調整人民陪審員審判職權。我國法律規定人民陪審員在事實認定與法律適用方面和法官享有相同權力。有人說陪審員制度的特點是“外行”與“內行”平起平坐。眾所周知,人民陪審員不同於職業法官,在司法實踐中,陪審員很難做到與審判員同職同權,要求對法律知之不多的人民陪審員,參與法律適用問題的審理、裁判,往往導致陪審員不會、不敢、不願發表意見。因此,有必要對陪審員和法官的職能進行科學的分工。《決定》提出逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題,只參與審理事實認定問題。充分發揮人民陪審員富有社會閱歷、瞭解鄉規民約、熟知社情民意的優勢,以大眾的思維和朴素的觀念彌補職業法官的專業局限,促進國法、事理、常情在司法活動中的有機統一。
  完善人民監督員制度。人民監督員制度是在檢察機關查辦職務犯罪案件的各個環節,請人民監督員提出監督意見,確保檢察權正確行使的社會監督制度,是人民群眾參與司法的重要渠道之一。《決定》要求完善人民監督員制度,重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。要推進人民監督員制度的法制化、規範化,進一步明確人民監督員的法律地位、權利義務,豐富監督內容,完善監督程序,促進人民監督員制度健康發展。
  深化司法公開。讓司法在陽光下運行,以公開促公正,以公開樹公信,以公開保廉潔,是執法司法實踐經驗的科學總結,有利於保障人民群眾對司法工作的知情權和監督權。《決定》指出要構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制。實踐中,有些案件的裁判雖然是公正的,卻引發人們的質疑、造成社會的誤解,就與公開不主動、不及時、不充分有關。在新媒體時代,司法工作必須增強主動接受監督的意識,促進公開與公正的高度契合。
  進一步推進審判公開。司法公開主要是審判公開,人民法院審理案件,除法律規定的情形外,一般都要公開進行。公開審判包含兩個方面的內容,即對群眾公開和對社會公開。前者要求公開審判的案件允許群眾旁聽案件審理的全過程和判決的宣告;後者要求公開審判的案件允許新聞媒介採訪報道,將案情公之於眾。普通公民旁聽庭審是參與司法的重要形式,旁聽庭審的意義在於通過旁聽監督司法機關依法行使職權,以增強司法的透明度,讓群眾通過看得見的方式認同司法的權威。推進審判公開,還要加強法律文書釋法說明,促進法官公開裁判理由,保證案件裁判的質量。要繼續以審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開三大平臺建設為抓手,積極推進審判公開,拓寬公眾參與司法的渠道。
  進一步推進檢務公開。要建立檢察機關終結性法律文書公開制度,對存在較大爭議或在當地有較大影響的案件擬作不起訴、不服檢察機關處理決定的申訴案件,檢察機關要主動或依申請公開審查、公開答覆。要完善辦案信息查詢系統,實現當事人通過網絡實時查詢辦案流程和程序性信息,確保對案件辦理的全程、實時、公開監督。
  進一步推進警務公開。要健全公安機關執法依據、程序、流程、結果和生效法律文書公開機制,及時公開涉及公共利益、社會關註度高的重大案件調查進展和辦理結果,為人民群眾及時提供執法情況信息。
  進一步推進獄務公開。嚴格提請減刑、假釋,提請和決定暫予監外執行各環節的條件和程序,建立健全公開、公示制度,積極建設減刑、假釋、暫予監外執行網上信息平臺。
  進一步推進信息化建設。以信息化手段拓展司法公開的廣度和深度,建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度,充分利用現代信息技術的交互性特點,及時關註群眾對公開信息的評價意見,加強互動交流,實現在溝通中獲得理解,在互動中贏得信任。
  拓寬人民群眾有序參與司法渠道。司法活動具有多樣性,在訴訟活動以外,還有一些附屬性、輔助性的司法活動。這些活動的協助者,也是參與司法的主體。《決定》指出,“在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與”,對進一步拓寬人民群眾參與司法的渠道提出了明確要求。
  完善司法調解機制。調解制度是我國的創舉,被西方譽為法律制度的“東方經驗”。人民群眾參與司法調解工作,更容易和當事人進行溝通、建立信任、獲得認同,有利於當事人雙方打開心結、化解矛盾,對於維護社會穩定、提高司法效率具有重要作用。我國《民事訴訟法》規定:“人民法院進行調解,可以邀請有關單位和個人協助。被邀請的單位和個人,應當協助人民法院進行調解。”要充分發揮與當事人關係密切的組織和群眾在司法調解中的重要作用,與人民調解、行政調解形成聯調聯動工作機制,整合社會力量,形成化解社會矛盾的合力。
  探索司法聽證程序。聽證是聽取案件利害關係人意見的法律程序。有關司法機關在不起訴、擬判處緩刑、司法賠償等案件以及減刑、假釋、暫予監外執行等程序中,都有過司法聽證的嘗試。聽證程序公開透明,充分尊重當事人的表達意願,可以成為訴訟程序的有力補充。要進一步完善相關法律制度,明確司法聽證的適用範圍、聽證程序和法律效力。
  豐富化解涉訴信訪的方法。信訪是黨和政府掌握社情民意的重要窗口,是解決群眾訴求的重要渠道。涉法涉訴信訪納入司法軌道後,要通過公正的司法活動,讓群眾相信依靠法律遵守程序,就能解決有理的訴求。對那些依法不能導入司法程序、依法應當終結或者需要複查聽證的涉訴信訪,可以邀請律師、人大代表、心理咨詢師、相關領域專業人員和基層群眾代表,共同做好釋法說理、司法救助、幫扶教育和矛盾化解工作,促使信訪人息訴罷訪,回歸正常生活,維護社會和諧穩定。
  三、保障人民群眾參與司法的基本要求
  保障人民群眾參與司法是全面推進依法治國的客觀要求,也是深化司法體制改革的重要內容,要正確處理好人民群眾參與司法和司法機關依法獨立公正行使司法權的關係,註重各項改革任務之間的相互協調、共同推進。推進人民群眾參與司法的改革舉措,要堅持問題導向,重點在廣泛、有序、實效上下功夫,破解影響人民群眾參與司法的體制性機制性保障性障礙。
  註重人民群眾參與司法的廣泛性。我們的司法民主是具有廣泛性和代表性的民主。司法權力運行需要法律專門隊伍支撐,更需要廣大人民支持。要擴大覆蓋面,註重參與主體的代表性,廣泛吸收各階層人士,努力提高基層群眾,特別是工人、農民、進城務工人員、退伍軍人、社區居民等群體的參與比例。要豐富參與方式,將基層組織推薦與個人申請有機結合,提高基層組織參與度。要發揮網絡媒介在參與司法中的積極作用,豐富宣傳形式、拓展宣傳渠道,多措並舉,形成全社會關註司法的良好局面。公民參與司法活動,同時也是參加法治教育和司法實踐的過程,不僅對於保證公正司法、提高司法公信力具有重要意義,而且對於培育公民的法治精神和法律素養也大有裨益。
  增強人民群眾參與司法的有序性。民主是有規則的民主。推進公民參與司法,必須確保依法、有序、理性參與,這是民主政治建設健康發展的內在要求。保障人民群眾參與司法應該納入法治發展的框架、以法治方式有序推進,既要制定公民有序參與司法的總體規劃,又要提出階段性目標和具體安排,循序漸進,逐步推行。要明確參與的範圍,完善參與的程序,界定參與的權利、責任,充分體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求。要完善管理制度,健全參與司法活動的人員產生、監督制約、考核獎勵、責任追究制度,增強公眾參與司法活動的責任感和使命感。只有規範公眾參與司法,提升公眾對法律責任和司法權威的認知和信賴,才能提升司法公信力。
  確保人民群眾參與司法的實效性。保障人民群眾參與司法,關鍵是要發揮公正司法、監督司法的作用,要切實防止把人民群眾參與司法作為走過場的“儀式”、裝門面的“花瓶”。要完善相關法律制度,保障人民群眾參與司法的權利,簡化參與司法的程序,強化監督司法的效力。為保障依法履職,司法機關要積極協助群眾有效參與、避免不當干預,用制度保障參與者在法定職權範圍內,充分表達意見、自主作出決定、依法行使權力。要健全保障機制,爭取社會的理解和支持,明確司法機關、所在單位或基層組織的保障義務,落實誤工補貼、交通補貼和表彰獎勵等經費,調動人民群眾參與司法活動的積極性,增強人民群眾參與司法的榮譽感、責任感、正義感。要提高履職能力,認真組織參與司法的群眾開展法律基礎知識、司法程序規則和司法工作紀律等業務培訓,切實提高人民群眾參與司法的能力,使法律為人民所掌握、所遵守、所運用。
  (原載2014年11月27日《光明日報》)
  (原標題:保障人民群眾參與司法)
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